《CO》編輯檯好書推薦：《民主的價碼：一人一票，票票「等值」？》
> 到博客來找這本書
最適合閱讀本書的讀者：每次都在投票日前，自掏腰包返鄉進行在籍投票的市井小民。
因 COVID 疫情，2021公投延期至 12 月 18 日投票。四大公投題目：重啟核四、珍愛藻礁、反萊豬與公投綁大選，你都清楚了解，決定怎麼投了嗎？一起來看看公投在美國、瑞士、法國、義大利等等國家是怎麼運作的！（選書編輯：陳怡君）
文／茱莉亞．卡熱
公民投票和提案權
實務上，公民在選舉期以外要如何表達政治偏好？不少研究人員和政府都問過同樣的問題，也有一些國家採取相應措施。譬如義大利就在恆常民主這方面做了不少，包括取消公共補助政黨，並經常舉行公民投票。瑞士也經常舉行這類投票，像是最近針對廢除國家廣電執照費的公投（幸好沒有通過）。
公民投票與「罷免」
什麼是公民投票？雖然各國採取的形式不同，但一般都將公投定義為針對部分選民之提案來進行全國表決，而重點就在多少選民才算數。
義大利於 1948 年將公投納入憲法，稱為「廢法公投」，只能廢除某條法律或部分法條，並且須有 50 萬選民連署才能舉行，也就是義大利人口的 1%。此外，參與投票的選民必須超過人口半數，投票結果才有效，這往往導致提案不過關，就算得票率過半也不例外。
瑞士的公民投票稱為「全國公民投票」（votation），最早可以回溯至 1874 年設立的選擇性複決和 1891 年納入的公民創制，因此有兩種形式。第一種是國會通過某項法案後的 100 日內，由 5 萬人以上連署要求舉行全國表決，表決通過法案才能生效。這就是選擇性複決。第二種是任何一位選民只要取得 10 萬人以上連署，就能提案修改憲法，也就是公民提案複決。兩種公投在瑞士都很便民，這樣說一點也不為過。 1848 到 2010 年，瑞士共舉行了 167 次選擇性複決和 158 次公民提案複決。2003 年，瑞士進一步推出了「一般公民提案複決」，只要十萬名公民連署就能要求採行或修改聯邦法案，而不侷限於修改憲法。不過，這類公投還沒辦過就在 2009 年遭到廢除。
法國針對公投已經討論了數十年，並經常拿瑞士當榜樣，但公投其實在法國已經推行好幾年了。什麼，你不知道？這也難怪，因為 2008 年修憲之後，直到 2015 年元旦才生效，以致到現在還沒有人以身試法。根據法律，「光是」提案連署人數夠多還不足以舉行表決，必須先有 1/5 以上的國會議員提出「全國表決」動議才行。因此，這種公投稱為「共同提案公投」而非「全民公投」，並且在連署人數規定方面也不「便民」，必須超過總人口 10%，亦即 470 萬人。換句話說，又是一個中看不中用的承諾。
這就是法國每到總統大選，真正全民公投的話題又會被拿出來再吵一次的原因。譬如 2017 年 5 位候選人的政見都有提到全民公投，梅蘭雄也不例外，只是他沒有說明連署人數，而勒朋則是主張至少要有 50 萬人連署才能舉行全民公投。梅蘭雄還主張允許公民自辦公投，甚至創制立法，並且將「公民提案之罷免公投」列為政見核心，讓人民有機會拉下還在任期內的民意代表。
雖然「罷免公投」聽起來很激進，而且從支持者的用語看來很「民粹」（譬如「統統下台！」），不過還是得執行了才知道。在美國「罷免」機制已經有近百年的歷史，尤其在加州，當時（ 1911 年）會推行這套機制的背後理由很有意思。儘管不少人認為目前是「新鍍金時代」，但如我們之前所見，這個說法最早是指美國二十世紀初的不平等急遽惡化，為了遏制貪瀆蔓延，經濟政治被少數大企業把持，因而設立罷免條款。當時的經濟巨獸不是谷歌或臉書，而是南方太平洋運輸公司。
美國二十世紀有過幾次罷免請願，但在 2003 年以前沒有一次通過連署門檻。加州設定的門檻為前次選舉總投票人數的 12%，也就是將近 100 萬人。不過，2003 年發起的罷免州長戴維斯（Gray Davis）公投倒是成功了，距離他當選才11 個月，並由政治新人阿諾史瓦辛格（Arnold Schwarzenegger）繼任州長。
直接民主的錯覺與代表的假象
若罷免到現在依然罕見，至少在美國如此，更別說拉丁美洲了，那我們不免會問罷免及其他公民創制是否徒具形式，離真正的直接民主有多遙遠。換句話說，這些參與式民主到底解決了多少代表度不足的問題？會不會反而產生其他問題，尤其損害了選票的正當性？
就以廢法公投來說吧。少數人可以決定由多數人選出的民意代表所制定的法律是否該廢除，這樣做是正當的嗎？當然，答案主要取決於需要多少公民連署才能舉行公投：比起一般討論的 10% 門檻，義大利的百分之一和瑞士的 0.7% 實在偏低。門檻愈高，公投結果就或許愈有正當性，但門檻過高也可能讓公投變得不可行，譬如之前提到的法國就是如此。或許有人會說，光是連署人數夠多又不一定能廢除法律，還必須得票率過半才行。但問題是許多人根本懶得出來投票，對公投表決的事項覺得事不關己。例如在瑞士，雖然常舉行公投，但投票率往往很低。就這點來說，義大利規定公投投票率必須過 5 成才有效力就很有意思了。直接民主必須有多數人民站出來表態支持或反對。
光是這樣就足以讓廢法公投或創制複決具有正當性嗎？絕大多數的直接民主制反對者都警告這會引發民粹，導致政治更加極化。在這點上，瑞士 2009 年 11 月舉行的「反尖塔法案」公投便值得我們深思。其中涉及兩個主要問題。首先是當多數人投票「贊成」侵犯基本權利，例如一般公認受憲法保障不得加以歧視的宗教自由時，這樣的贊成是否具有正當性？其次則是公民於投票當下究竟想表達什麼？對議題又有多少認識？瑞士人到底是在贊成或反對禁止國內興建清真寺尖塔，還是在表決移民問題？而公民在投票時對議題有多少認識，也絕非創制公投才有的問題，只要瞧瞧脫歐公投就知道了。英國人根本不清楚「贊成」脫歐通過後會有什麼後果，現在依然不曉得。重要的政治爭議通常需要深思熟慮，並涉及多重規劃、修正與補充，無法化約成簡單的「贊成」或「反對」。
2016 年，美國加州居民除了選舉正副總統，還同時針對多項議題舉行公投。儘管媒體將焦點擺在大麻合法化上，但有不少極為專業的議題竟然也出現在公投項目中。譬如第 52 號提案為「私人醫院上繳白卡（Medi-Cal）之費用未經選民許可不得移作他用」，但比起立法代表，選民真的更有能力判斷醫院營收該如何分配，更懂得如何替窮人爭取到健保費用嗎？
因此，我們要問，公民投票支持者難道不該解決專業知能的問題？雖然我無意為技術官僚辯解，但還是認為必須考慮人民是否有能力針對某些專業議題表態。別搞錯了，問題不在大眾「到底」有沒有能力做決斷，而是他們在時間有限、無法充分掌握資訊的情況下是否有能力善盡公民的角色。每個人當然都有辦法獲得這種能力，譬如當上民意代表。當代民主之所以採用代議制，正是由於某些領域需要專業知識，需要時間擬定草案、思考可能有的複雜副作用，並提出改進之道。
不過，就算我們找到了實踐直接民主的神奇方程式，讓所有人民具備相關知識，能在資訊充分的情況下針對特定議題投票，這就足以解決代表度不足的問題，而且是恰當的解決之道嗎？當然不是（我實在很想加上「可惜」兩字）。讓我花點篇幅解釋為何如此。
到博客來找這本書
推薦閱讀
【公投確定延期，但中選會說「不在籍投票」沒有法源？】這根本是行政、立法聯手怠惰！
【公投應該因為疫情延期嗎？】呼籲全面開放網路投票與實體投票雙軌制，更有利於防疫！
【疫情衝擊公投，是否延期？】四案領銜人聯合聲明，要求中選會明日做出完整說明
（本文書摘內容出自《民主的價碼：一人一票，票票「等值」？，由時報文化授權轉載，並同意 CitiOrange 編寫導讀與修訂標題。首圖來源：pixabay ）
